Το μετέωρο βήμα των πολιτικών για την καταπολέμηση της διαφθοράς
* Μαργαρίτα Γασπαρινάτου, Επίκουρη Καθηγήτρια Εγκληματολογίας και Αντεγκληματικής Πολιτικής στο ΔΠΘ και Διδάσκουσα στο ΕΑΠ – Η ανάλυση περιλαμβάνεται στον θεματικό φάκελο του Ινστιτούτου Εναλλακτικών Πολιτικών ΕΝΑ «Η κρίση της δημοκρατίας σήμερα: Θεωρητικές προσεγγίσεις & διέξοδοι»
Εισαγωγικά
Οι πολιτικές για την αντιμετώπιση της διαφθοράς αναδεικνύονται σε θέμα της διεθνούς και εγχώριας πολιτικής ατζέντας μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου, συνδεόμενες με την παγκοσμιοποίηση, την περαιτέρω απελευθέρωση της αγοράς από κρατικές ρυθμιστικές πολιτικές, την ιδιωτικοποίηση της οικονομίας και τις τάσεις για αυτορρύθμιση. Στο πεδίο του ανεξέλεγκτου παγκοσμιοποιημένου καπιταλισμού-καζίνο (Αντωνοπούλου, 2008), οι στόχοι υπερσυσσώρευσης πλούτου και κέρδους επιτυγχάνονται με κάθε μέσο, εντός και εκτός νομιμότητας, γεγονός έχει άμεσο αντίκτυπο στη λειτουργία του ελεύθερου ανταγωνισμού, στη διασπάθιση δημόσιου χρήματος, στο ξέσπασμα παγκόσμιων και περιφερειακών οικονομικών κρίσεων και ασφαλώς στη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος. Δεν είναι τυχαία, συνεπώς, η διεθνοποίηση των πολιτικών αντιμετώπισης της διαφθοράς, ως ζήτημα που αφορά την παγκόσμια οικονομία και διακυβέρνηση και δεν είναι απλά ένα εθνικό πρόβλημα των επιμέρους κρατών.
Πιο συγκεκριμένα, ήδη από τη δεκαετία του ’90 αποτυπώνεται η πρώτη μετάβαση από περιφερειακά προς διεθνή εργαλεία για την αντιμετώπιση της διαφθοράς, με στόχο την ομογενοποίηση του κανονιστικού πλαισίου και των επιμέρους ρυθμιστικών πολιτικών και την εισαγωγή ευθυγραμμισμένων νομικών και θεσμικών ρυθμίσεων, ώστε να επιτυγχάνεται η διεθνής συνεργασία και ο συντονισμός για την πρόληψη και καταστολή της. Σε αυτή την προσπάθεια πρωτοστατούν ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ), το Συμβούλιο της Ευρώπης (Council of Europe), ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών (ΟΗΕ), η Ευρωπαϊκή Ένωση (ΕΕ), η Παγκόσμια Τράπεζα (World Bank) και η Διεθνής Διαφάνεια (Transparency International). Οι οργανισμοί αυτοί ηγούνται της διεθνούς κινητοποίησης για την ανάπτυξη δομών πρόληψης και καταστολής του φαινομένου, ενώ στο πλαίσιό τους υπογράφηκαν και κυρώθηκαν από τη χώρα μας διεθνή δεσμευτικά κείμενα, τα οποία αποτελούν εσωτερικό δίκαιο και μάλιστα αυξημένης τυπικής ισχύος (άρ. 28 Σ). Αξίζουν αναφοράς: α) Η σύμβαση του ΟΟΣΑ για την καταπολέμηση της δωροδοκίας αλλοδαπών δημόσιων λειτουργών, η οποία υπεγράφη στις 21.11.1997 και κυρώθηκε από τη χώρα μας με το νόμο 2656/1998, β) οι συμβάσεις ποινικού και αστικού δικαίου για τη διαφθορά του Συμβουλίου της Ευρώπης, που υπεγράφησαν στις 27.01.1999 και στις 04.11.1999 και κυρώθηκαν με τους νόμους 3560/2007 και 2957/2001, αντίστοιχα, και γ) η σύμβαση του ΟΗΕ ενάντια στη διαφθορά (UNCAC), η οποία υπεγράφη στις 9.12.2003 και κυρώθηκε από τη χώρα μας με το νόμο 3666/2008.
Το πιο ενδιαφέρον, ωστόσο, σημείο για τη διαμόρφωση των επιμέρους κρατικών πολιτικών είναι ότι τα παραπάνω διεθνή δεσμευτικά κείμενα δεν αποτελούν μόνο θεωρητικές εξαγγελίες αλλά πλαισιώνονται και από θεσμικά όργανα, επιφορτισμένα με την παρακολούθηση της πορείας εφαρμογής και ενσωμάτωσης των διεθνών δεσμεύσεων, όπως και με το συντονισμό των επιμέρους εθνικών πολιτικών γύρω από ζητήματα διαφθοράς. Έτσι, για την υλοποίηση των διεθνών δεσμεύσεων λειτουργούν: α) η Ομάδα Εργασίας για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (WGB) στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ, β) η Ομάδα Κρατών ενάντια στη Διαφθορά (GRECO) στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης και γ) η Ομάδα Επισκόπησης Εφαρμογής (IRG) στο πλαίσιο του ΟΗΕ. Στο ίδιο μήκος κύματος κινείται και η Διεύθυνση Εσωτερικών Υποθέσεων και Μετανάστευσης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (DG HOME), η οποία εξετάζει και αξιολογεί την κατάσταση του κράτους δικαίου στα κράτη της ΕΕ. Οι διεθνείς αυτοί οργανισμοί πραγματοποιούν περιοδικούς ελέγχους (κατά κύκλους ή θεματικές ενότητες) μέσα από μια διαδικασία κρίσης και αξιολόγησης μεταξύ ομότιμων (peer review), απευθύνοντας συγκεκριμένες συστάσεις προς τα κράτη μέλη στην κατεύθυνση αναθεώρησης και βελτίωσης του νομικού και θεσμικού τους οπλοστασίου.
Ωστόσο, είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι οι προωθούμενες από τους διεθνείς οργανισμούς πολιτικές και η διαμόρφωση του αντίστοιχου κανονιστικού πλαισίου δεν αποτελούν ουδέτερη διαδικασία αλλά μια διαδικασία που υπόκειται στους όρους διαμόρφωσης της πολιτικής. Υπό αυτή την έννοια, οι διεθνείς οργανισμοί εκφράζουν σε διεθνές επίπεδο το συσχετισμό οικονομικής δύναμης και επιρροής των κρατών-μελών που τους απαρτίζουν και εντέλει τους χρηματοδοτούν. Συχνά μάλιστα, στο πλαίσιο ενός νεοφιλελεύθερου μοντέλου διακυβέρνησης, η διαφθορά χρησιμοποιείται ως βολικό πρόσχημα, ως δούρειος ίππος περιστολής κοινωνικών δικαιωμάτων, συρρίκνωσης και απαξίωσης του δημόσιου τομέα και νομιμοποίησης προγραμμάτων ιδιωτικοποίησης κοινωνικών αγαθών και λειτουργιών (Καρύδης & Βασιλαντωνοπούλου, 2014). Από την άλλη, δεν πρέπει να παραβλέπεται και το φαινόμενο της άκριτης υιοθέτησης πολιτικών στο όνομα της ομογενοποίησης του ρυθμιστικού πλαισίου, η οποία δεν λαμβάνει υπόψη δομικές συνθήκες και πολιτισμικές ιδιαιτερότητες των κρατών (ibid).
Ειδικότερα –και σε ό,τι αφορά την Ελλάδα–, η διαφθορά θεωρείται ένα μάλλον διαδεδομένο φαινόμενο (Ευρωβαρόμετρο, 2019, 2022), συνδεόμενο κυρίως με ορισμένους ευάλωτους τομείς (άμυνα, υγεία, δημόσιες υποδομές και δημόσιες συμβάσεις [Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2014]). Το γεγονός αυτό συνδέεται με ιστορικούς παράγοντες αλλά και με διαρθρωτικά χαρακτηριστικά και θεσμικές αδυναμίες του ελληνικού διοικητικού και πολιτικού συστήματος (Γασπαρινάτου, 2019, 2021). Μάλιστα, το ξέσπασμα της οικονομικής κρίσης (2009-2019) και η χρεοκοπία της χώρας αποδόθηκαν, όχι άδικα, στις μακροχρόνιες, εμπεδωμένες και θεσμοποιημένες στον κρατικό μηχανισμό πρακτικές διαφθοράς και στις συνεφελκόμενες οικονομικές ροές που διασπάθιζαν το δημόσιο χρήμα. Κάπως έτσι, παράλληλα με την πίεση των πιστωτών της χώρας και του μηχανισμού δημοσιονομικής προσαρμογής, το αφήγημα για την «καταπολέμηση της διαφθοράς» έγινε προτεραιότητα της χώρας, γεγονός που οδήγησε στην υιοθέτηση μεγάλης κλίμακας νομικών και θεσμικών μεταρρυθμίσεων (Spanou & Lampropoulou, 2022⋅ Sotiropoulos, 2020). Έτσι, η διαφθορά αναδείχθηκε σε μία από τις αιτίες της οικονομικής κρίσης και, με τη σειρά της, η κρίση παρουσιάστηκε ως δικαιολογητική βάση για την εντατικοποίηση των πρωτοβουλιών κατά της διαφθοράς, με στόχο την ανασυγκρότηση της εικόνας της χώρας και την προσέλκυση ξένων επενδύσεων που θα οδηγούσαν σε οικονομική ανάπτυξη (Krambia-Kapardis & Courakis, 2016⋅ Sotiropoulos, 2020). Το ερώτημα που αναφύεται και διατρέχει την παρούσα μελέτη είναι το κατά πόσον οι μεταρρυθμίσεις είχαν αντίκτυπο αφενός στη μείωση του φαινομένου και αφετέρου στη δημόσια πρόσληψή του και, εάν όχι, πού οφείλεται αυτό.
Νομικές και θεσμικές μεταρρυθμίσεις για την καταπολέμηση της διαφθοράς
Οι πολιτικές που υιοθετήθηκαν για την καταπολέμηση της διαφθοράς τα τελευταία 15 χρόνια εκτείνονται στις ακόλουθες κατευθύνσεις: α) την ανάπτυξη μιας μακροχρόνιας στρατηγικής και ενός Εθνικού Στρατηγικού Σχεδίου για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς, β) τη θέσπιση ενός επιτελικού οργάνου σχεδιασμού, ελέγχου και άσκησης πολιτικής που θα είναι αρμόδιο για την εφαρμογή της ανωτέρω στρατηγικής, γ) τη μεταρρύθμιση του νομικού και θεσμικού πλαισίου για την εισαγωγή και εφαρμογή μέτρων καταστολής της διαφθοράς, δ) νομικές πρωτοβουλίες και θεσμικές μεταρρυθμίσεις για την υιοθέτηση και εφαρμογή μέτρων πρόληψης της διαφθοράς, ε) πολιτικές ευαισθητοποίησης και εκπαίδευσης γύρω από ζητήματα ακεραιότητας, διαφάνειας και αξιοκρατίας.
Ειδικότερα, τον Μάρτιο του 2013 η Ελλάδα υιοθέτησε την πρώτη της εθνική στρατηγική κατά της διαφθοράς με την ονομασία: «Διαφάνεια – Εθνικό Σχέδιο Δράσης Κατά της Διαφθοράς». Σημειώνεται ότι η διαφθορά είναι ένα από τα λίγα πεδία δημόσιας πολιτικής στο οποίο έχει καταστρωθεί και υλοποιείται συστηματικά και σε βάθος χρόνου μια ενιαία στρατηγική με στόχους, χρονοδιάγραμμα και εποπτεία υλοποίησης. Το Εθνικό Στρατηγικό Σχέδιο για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (ΕΣΣΚΔ) αναθεωρήθηκε το 2015, το 2018 και το 2021 από τις αρμόδιες επιτελικές υπηρεσίες, αρχικά από τη Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς (Υπουργείο Δικαιοσύνης) και στη συνέχεια από την Εθνική Αρχή Διαφάνειας (ΕΑΔ). Το πρώτο σχέδιο (2013), το οποίο εκπονήθηκε υπό την αιγίδα του Εθνικού Συντονιστή κατά της Διαφθοράς, ήταν το αποτέλεσμα της παρέμβασης μιας ομάδας εργασίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η οποία συμφώνησε με τις ελληνικές αρχές σε έναν οδικό χάρτη για την παροχή τεχνικής βοήθειας στον τομέα της καταπολέμησης της διαφθοράς τον Οκτώβριο του 2012 (Krambia-Kapardis & Courakis, 2016: 6). Το σχέδιο επικαιροποιήθηκε και αναθεωρήθηκε από τη Γενική Γραμματεία κατά της Διαφθοράς τον Αύγουστο του 2015, σε συνεργασία με την Υπηρεσία Υποστήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθμίσεων (SRSS) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Περιλάμβανε 112 δράσεις που συνδέονταν με 47 στόχους και 11 τομείς παρεμβάσεων, καλύπτοντας τον δημόσιο, τον ιδιωτικό τομέα και την κοινωνία των πολιτών με δράσεις εκπαίδευσης και ευαισθητοποίησης. Το επικαιροποιημένο σχέδιο του 2015 ολοκληρώθηκε τον Ιούνιο του 2018, αφού υλοποιήθηκαν 99 από τις 112 δραστηριότητες (ετήσια έκθεση ΓΓΚΑΔ, 2018: 19-20). Ακολούθησε το αναθεωρημένο εθνικό σχέδιο δράσης με χρονικό άξονα την τριετία 2018-2021, ενώ στη συνέχεια η αρμόδια πλέον ΕΑΔ αναθεώρησε εκ νέου το στρατηγικό σχέδιο με άξονα την περίοδο 2022-2025. Το τρέχον ΕΣΣΚΔ βασίζεται σε τρεις πυλώνες (καταστολή, πρόληψη και ευαισθητοποίηση) και περιλαμβάνει 129 δράσεις που έχουν καθοριστεί από κοινού και σε συνεργασία με 24 φορείς δημόσιας πολιτικής.
Από την άλλη, στις νομικές και θεσμικές μεταρρυθμίσεις που στοχεύουν στην καταστολή της διαφθοράς περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, η ευρεία αναθεώρηση των ποινικών και δικονομικών διατάξεων για τα εγκλήματα διαφθοράς (βλ. ν. 4254/2014) και της φοροδιαφυγής στην κατεύθυνση της αυστηροποίησης αλλά και η αναδιοργάνωση των φορέων επιβολής του νόμου. Σε αυτή την κατεύθυνση συστάθηκαν νέα εισαγγελικά ή διωκτικά όργανα, όπως ο Οικονομικός Εισαγγελέας (άρ. 2 ν. 3943/2011), ο Εισαγγελέας Εγκλημάτων Διαφθοράς στις εισαγγελίες Αθηνών και Θεσσαλονίκης (αρ. 2 ν. 4022/2011 και άρ. 76 ν. 4139/2013), η Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες (ν. 3932/2011) και η Διεύθυνση Οικονομικής Αστυνομίας (ΠΔ 9/2011). Επιπλέον, πραγματοποιήθηκαν πολυάριθμες τροποποιήσεις στη θεσμική δομή των επιτελικών δομών αλλά και των οργάνων διοικητικού ελέγχου. Την αρχική ίδρυση του Εθνικού Συντονιστή κατά της Διαφθοράς το 2013, ο οποίος υπαγόταν στον πρωθυπουργό (ν. 4152/2013), διαδέχθηκε το 2015 η Γενική Γραμματεία για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς, που υπαγόταν στο Υπουργείο Δικαιοσύνης (ν. 4320/2015), και πλέον η Εθνική Αρχή Διαφάνειας (ν. 4622/2019). Η τελευταία έχει απορροφήσει στη διοικητική της δομή όλα τα επιμέρους όργανα επιθεώρησης και ελέγχου (οριζόντια ή κλαδικά) που είχαν αναπτυχθεί τις προηγούμενες δεκαετίες, αποτελώντας μια υπερδομή με επιτελικές και ελεγκτικές αρμοδιότητες.
Περαιτέρω, θεσπίστηκαν πολλές νομοθετικές μεταβολές στο πεδίο της πρόληψης της διαφθοράς, με άξονα κυρίως τις συστάσεις των διεθνών οργανισμών και την πίεση των πιστωτών. Στα κυριότερα μέτρα πρόληψης συγκαταλέγεται η αναθεώρηση του πλαισίου ελέγχου δηλώσεων περιουσιακής κατάστασης (πόθεν έσχες) (βλ. ν. 3213/2003, 4571/2018, 4871/2021), το νομικό πλαίσιο της χρηματοδότησης πολιτικών κομμάτων (βλ. ν. 3023/2002, όπως τροποποιήθηκε από τους ν. 4304/2014, 4472/2017 4475/2017 και 4509/2017) (Γασπαρινάτου, 2019), το πλαίσιο για την προστασία μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος (whistleblowers) (ν. 4254/2014 και 4990/2022), το νομικό πλαίσιο για την ενίσχυση της διαφάνειας και της αξιοκρατίας στον δημόσιο τομέα (βλ. πρόγραμμα ΔΙΑΥΓΕΙΑ, ν. 3861/2010, 4727/2020) (Spanou & Lambropoulou, 2022), η ρύθμιση της σύγκρουσης συμφερόντων, η εισαγωγή κωδίκων δεοντολογίας και η ρύθμιση δραστηριοτήτων άσκησης πίεσης-επιρροής (lobbying) (ν. 4829/2021) (Spanou & Lambropoulou, 2022: 21).
Ο δείκτης αντίληψης πολιτών και επιχειρήσεων για τη διαφθορά
Λαμβάνοντας υπόψη τις νομοθετικές και θεσμικές πρωτοβουλίες που αναφέρθηκαν, θα αναμενόταν, με βάση την κοινή λογική, μια ύφεση του φαινομένου. Ωστόσο, δεν υπάρχουν επαρκή και αξιόπιστα δεδομένα για τη μέτρηση της διαφθοράς. Πρόκειται για ένα φαινόμενο που είναι δύσκολο να ποσοτικοποιηθεί και να μετρηθεί με ακρίβεια, διότι: α) εμφανίζει πολύ υψηλό σκοτεινό αριθμό και γκρίζα ζώνη, καθώς ένα μικρό μόνο μέρος των υποθέσεων αποκαλύπτονται, καταγράφονται και οδηγούνται στη δικαιοσύνη (Krambia-Kapardis & Courakis, 2016: 5) και β) καλύπτει ένα μεγάλο φάσμα συμπεριφορών, που άλλοτε τυποποιούνται στον ποινικό κώδικα και άλλοτε όχι. Ως προς το τελευταίο, αρκεί να αναλογιστούμε ότι στην εννοιολογική ομπρέλα της διαφθοράς εντάσσονται διάφορες συμπεριφορές, πράξεις, παραλείψεις, κοινωνικές πρακτικές και διαδικασίες, οι οποίες άλλοτε αναγνωρίζονται ως τυπικά/νομικά αδικήματα, όπως οι διάφορες μορφές δωροδοκίας-δωροληψίας, η εμπορία επιρροής, η κατάχρηση εξουσίας, η απιστία κ.ά., και άλλοτε συνιστούν ευρύτερα φαινόμενα ή διαδικασίες που επηρεάζουν τη διοικητική και δημοκρατική λειτουργία, όπως ο νεποτισμός, οι πελατειακές σχέσεις, η σύγκρουση συμφερόντων, η άσκηση πίεσης-επιρροής (lobbying) ή το φαινόμενο των περιστρεφόμενων θυρών.
Είναι κρίσιμο δε να επισημανθεί ότι οι περισσότερες μορφές διαφθοράς έχουν έναν σχεσιακό και οργανωσιακό χαρακτήρα, καθώς δεν αποτελούν μόνο μεμονωμένες ατομικές συμπεριφορές αλλά φαινόμενο με διάρκεια, που αναπτύσσεται στο πλαίσιο δικτύων σχέσεων εντός κλειστών επαγγελματικών-οργανωσιακών πλαισίων (βλ. μεταξύ άλλων Stamouli et al, 2022). Σε όλες, ωστόσο, τις περιπτώσεις, στον πυρήνα της διαφθοράς βρίσκεται η κατάχρηση εξουσίας (δημόσιας ή ιδιωτικής), με σκοπό την απόκτηση ιδιωτικού (ατομικού ή οργανωσιακού) οφέλους (Transparency International, 2009: 14). Μάλιστα, η συγκριτική επισκόπηση του φαινομένου γίνεται ακόμα πιο δύσκολη εάν αναλογιστεί κανείς τους διαφορετικούς ορισμούς της διαφθοράς που συναντάμε σε διαφορετικές έννομες τάξεις με διαφορετικά θεσμικά και πολιτισμικά χαρακτηριστικά (de Figueiredo, 2013: 135).
Η αδυναμία αξιόπιστης μέτρησης του φαινομένου θα μπορούσε να υπερκεραστεί μόνο με την τακτική εκπόνηση ευρείας κλίμακας ερευνών θυματοποίησης ή αυτο-ομολογούμενης εγκληματικότητας, στις οποίες τα ίδια τα θύματα και οι δράστες θα αποτύπωναν πιο ρεαλιστικά μεγέθη του φαινομένου. Οι έρευνες, ωστόσο, αυτές απαιτούν χρόνο –και κυρίως οικονομικούς πόρους–, που τα κράτη δεν φαίνεται να είναι διατεθειμένα να διαθέσουν. Ελλείψει τέτοιων ερευνών αλλά και στιβαρών οικονομικών μεγεθών για την έκταση και τις συνέπειες της διαφθοράς, τόσο η ΕΕ όσο και η Διεθνής Διαφάνεια έχουν καθιερώσει ετήσιες έρευνες με συνεντεύξεις και ερωτηματολόγια (Ευρωβαρόμετρο, Corruption Index), οι οποίες καταγράφουν το δείκτη αντίληψης των συμμετεχόντων (πολιτών και επιχειρήσεων) σε σχέση με τα επίπεδα διαφθοράς στα κράτη-μέλη. Οι έρευνες αυτές ασφαλώς και υπόκεινται σε μεθοδολογικούς περιορισμούς, δεδομένου ότι καταγράφουν «αντιλήψεις», δηλαδή μια υποκειμενική εκτίμηση των ερωτώμενων και όχι πραγματικά μεγέθη (Krambia-Kapardis & Courakis, 2016: 5). Ωστόσο, καταγράφουν τάσεις του κοινού και μια τάξη μεγέθους των υπό έρευνα φαινομένων, οι οποίες, σε συνδυασμό με άλλα στοιχεία, μπορούν να φανούν χρήσιμες για θεωρητική ανάλυση και για τη χάραξη δημόσιας πολιτικής.
Λαμβάνοντας υπόψη τις ανωτέρω επισημάνσεις, θα εξετάσουμε στη συνέχεια την πρόσφατη εικόνα που εξάγεται από τις έρευνες του Ευρωβαρόμετρου του 2022 σε πολίτες και επιχειρήσεις σε σύγκριση με τις αντίστοιχες τάσεις του Ευρωβαρόμετρου του 2019. Σημειώνεται εκ προοιμίου ότι οι έρευνες αυτές πραγματοποιούνται σε δείγμα πολιτών και επιχειρήσεων με τη μέθοδο των συνεντεύξεων, σύμφωνα με τη μεθοδολογία που έχει καθιερώσει η ΕΕ. Ειδικότερα, σύμφωνα με τα στοιχεία του Ειδικού Ευρωβαρόμετρου 523 (2022), το 98% των Ελλήνων πολιτών πιστεύει ότι η διαφθορά είναι ένα ευρέως διαδεδομένο πρόβλημα στη χώρα (μέσος όρος ΕΕ: 68%), ποσοστό αυξημένο κατά τρεις ποσοστιαίες μονάδες (+3) σε σχέση με το 2019. Πρόκειται για χειροτέρευση του δείκτη αντίληψης σε σύγκριση με τα αποτελέσματα του Ευρωβαρομέτρου του 2019 (95%), που επιστρέφει τον συνολικό δείκτη αντίληψης της διαφθοράς στα επίπεδα του 2013. Η Ελλάδα αναδεικνύεται πρώτη μεταξύ των 27 χωρών στην ΕΕ σε σχέση με την αντίληψη των πολιτών της για την ύπαρξη διαφθοράς στη χώρα. Περαιτέρω, το 51% των Ελλήνων πολιτών πιστεύει ότι η διαφθορά έχει αυξηθεί τα τελευταία τρία χρόνια στη χώρα, ποσοστό που εμφανίζει αύξηση δεκαπέντε ποσοστιαίων μονάδων σε σύγκριση με το 2019 (51% το 2022 έναντι 36% το 2019, +15), ενώ είναι 10 ποσοστιαίες μονάδες υψηλότερο από τον μέσο όρο των 27 χωρών της ΕΕ (41%).
Επιπρόσθετα, η πλειοψηφία των Ελλήνων πολιτών θεωρεί ότι η δωροδοκία και η κατάχρηση εξουσίας για προσωπικό όφελος είναι ευρέως διαδεδομένες στο σύστημα υγειονομικής περίθαλψης (91% το 2022 έναντι 81% το 2019, +10), στις φορολογικές αρχές (67% το 2022 έναντι 63% το 2019), στα πολιτικά κόμματα (65% το 2022 έναντι 59% το 2019), στα πολιτικά πρόσωπα σε εθνικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο (65% το 2022 έναντι 58% το 2019) και στους υπαλλήλους που εκδίδουν οικοδομικές άδειες (65% το 2022 έναντι 57% το 2019). Είναι σημαντικό ότι ο δείκτης αντίληψης της διαφθοράς για το σύστημα υγειονομικής περίθαλψης αυξήθηκε κατά 10 ολόκληρες μονάδες τα τελευταία τρία χρόνια, κατά τη διάρκεια της πανδημίας του κορονοϊού και του σκανδάλουNovartis. Είναι, μάλιστα, χαρακτηριστικό ότι ο αντίστοιχος δείκτης αντίληψης σε επίπεδο μέσου όρου των πολιτών της ΕΕ οι οποίοι θεωρούν ότι η διαφθορά στο σύστημα υγείας της χώρας τους είναι ευρέως διαδεδομένη κυμαίνεται μόλις στο 29%.
Οι Έλληνες πολίτες εντοπίζουν σημαντικά επίπεδα διαφθοράς τόσο στα εθνικά δημόσια θεσμικά όργανα (94% με μέσο όρο ΕΕ-27 74%) όσο και στα τοπικά ή περιφερειακά δημόσια θεσμικά όργανα (92% με μέσο όρο ΕΕ-27 72%). Και στις δύο περιπτώσεις το ποσοστό είναι κατά 20 ποσοστιαίες μονάδες υψηλότερο από τον μέσο όρο της ΕΕ-27. Το 59% των πολιτών θεωρεί ότι επηρεάζεται προσωπικά από τη διαφθορά στην καθημερινή του ζωή (μέσος όρος ΕΕ: 24%), ενώ το 51% των πολιτών πιστεύει ότι η καταγγελία υποθέσεων διαφθοράς είναι άσκοπη, καθώς οι υπεύθυνοι δεν θα τιμωρηθούν (μέσος όρος ΕΕ: 30%). Πιο συγκεκριμένα, σε σχέση με την καταγγελία υποθέσεων διαφθοράς, είναι χαρακτηριστικό ότι 47% του δείγματος των Ελλήνων πολιτών στην έρευνα του Ευρωβαρόμετρου δεν πιστεύει ότι οι υποθέσεις διαφθοράς μπορούν να αποδειχθούν (ο μέσος όρος της ΕΕ είναι 48%), ενώ το 41% θεωρεί ότι όλοι γνωρίζουν για υποθέσεις διαφθοράς, αλλά κανείς δεν καταγγέλλει τίποτα (μέσος όρος ΕΕ: 21%). Από την άλλη, είναι άξιο παρατήρησης ότι το 93% των ερωτηθέντων πολιτών θεωρεί ότι οι πάρα πολλοί στενοί δεσμοί μεταξύ επιχειρήσεων και πολιτικής στη χώρα μας οδηγούν σε διαφθορά (μέσος όρος ΕΕ: 77%). Συνακόλουθα, το 90% των πολιτών θεωρεί ότι η διαφθορά αποτελεί μέρος της επιχειρηματικής κουλτούρας στην Ελλάδα (μέσος όρος ΕΕ: 61%), ενώ το 73% των πολιτών θεωρεί δεδομένο ότι, για να πετύχει κάποιος στις επιχειρήσεις, πρέπει να έχει διασυνδέσεις στον δημόσιο τομέα (μέσος όρος ΕΕ: 53%). Οι δείκτες αυτοί παρουσιάζουν πολύ σοβαρή απόκλιση από τους αντίστοιχους μέσους όρους στην ΕΕ, γεγονός που καταδεικνύει, μεταξύ άλλων, τη στενή σχέση διαπλοκής οικονομικής και πολιτικής εξουσίας στη χώρα μας.
Στο ίδιο μήκος κύματος, εάν διατρέξει κανείς το Ευρωβαρόμετρο Flash 507 (2022), που εστιάζει στις επιχειρήσεις και τη διαφθορά, θα εξαγάγει πολύ χρήσιμα συμπεράσματα για την εξέλιξη του φαινομένου στο πεδίο άσκησης της επιχειρηματικής δραστηριότητας. Πιο συγκεκριμένα, στην ανωτέρω έρευνα η συντριπτική πλειονότητα των ελληνικών επιχειρήσεων (90%) πιστεύει ότι η διαφθορά είναι ευρέως διαδεδομένη στην Ελλάδα, κατατάσσοντας την Ελλάδα στην τέταρτη θέση στην ΕΕ-27, μετά την Κροατία (93%), την Ιταλία και την Κύπρο (92%). Το ποσοστό αυτό είναι κατά πέντε ποσοστιαίες μονάδες χαμηλότερο από το αντίστοιχο του 2019 (95%), ενώ είναι πολύ υψηλότερο (+17%) από τον μέσο όρο της Ευρωζώνης (63%). Οι ελληνικές επιχειρήσεις θεωρούν ότι η χρηματοδότηση πολιτικών κομμάτων με αντάλλαγμα τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων ή την άσκηση επιρροής στη χάραξη πολιτικών (47% το 2022 έναντι 34% το 2019, +13), η ευνοϊκή μεταχείριση φίλων ή/και μελών της οικογένειας στους δημόσιους φορείς (43% το 2022 έναντι 28% το 2017), η ευνοϊκή μεταχείριση φίλων ή/και μελών της οικογένειας στις επιχειρηματικές δραστηριότητες (41% το 2022 έναντι 33% το 2019, +10) και η δωρεάν προσφορά ενός δώρου ή ταξιδιού σε αντάλλαγμα για μια υπηρεσία (19%) είναι οι πιο διαδεδομένες πρακτικές διαφθοράς.
Οι ελληνικές επιχειρήσεις θεωρούν ότι οι φορολογικοί συντελεστές (88% το 2022 σε σύγκριση με 95% το 2019, -7), η πολυπλοκότητα των διοικητικών διαδικασιών (83% το 2022 σε σύγκριση με 85% το 2019, -2), οι ανεπαρκείς υποδομές (82% το 2022 από 80% το 2019, +2), οι συνεχείς μεταβολές στη νομοθεσία και τις πολιτικές (78% το 2022 από 87% το 2022, -9) η διαφθορά (75% το 2022 από 58% το 2019, +17 ), η ευνοιοκρατία και ο νεποτισμός (68% το 2022 έναντι 58% το 2019) είναι τα κυριότερα προβλήματα που αντιμετωπίζουν κατά την άσκηση επιχειρηματικής δραστηριότητας. Τα στοιχεία αυτά διαφέρουν σαφώς από την εικόνα που παρουσιάστηκε στο Ευρωβαρόμετρο του 2019. Σε ορισμένους τομείς (φορολογικοί συντελεστές, διοικητικές διαδικασίες, συχνές αλλαγές στη νομοθεσία) η εικόνα είναι βελτιωμένη σε σχέση με τις αντιλήψεις πριν από τρία χρόνια. Το γεγονός αυτό σχετίζεται κυρίως με τη μείωση των φορολογικών συντελεστών και με τη σημαντική βελτίωση της γραφειοκρατίας, λόγω της ψηφιοποίησης πολλών διοικητικών διαδικασιών. Αντίθετα, σε άλλους τομείς υπάρχει σημαντική αύξηση. Είναι σημαντικό να σημειωθεί ότι το πρόβλημα της διαφθοράς κατά την άσκηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας, η ευνοιοκρατία και ο νεποτισμός παρουσιάζουν εντυπωσιακή αύξηση κατά 17 (διαφθορά) και 10 (ευνοιοκρατία, νεποτισμός) μονάδες, αντίστοιχα, την τελευταία τριετία.
Περαιτέρω, σύμφωνα με το 47% των ελληνικών επιχειρήσεων, η διαφθορά τις εμπόδισε να κερδίσουν έναν δημόσιο διαγωνισμό ή να συνάψουν μια δημόσια σύμβαση τα τελευταία τρία χρόνια. Πρόκειται για αξιοσημείωτη αύξηση (+14 μονάδες) σε σύγκριση με το ποσοστό του 33% το 2019, ενώ ο μέσος όρος στην ΕΕ-27 είναι 30%, 17 μονάδες χαμηλότερος από ό,τι στην Ελλάδα. Αντίστοιχα, το 57% των ελληνικών επιχειρήσεων πιστεύει ότι οι άνθρωποι και οι εταιρείες που συλλαμβάνονται για μικρές υποθέσεις διαφθοράς τιμωρούνται κατάλληλα, αλλά μόνο το 19% πιστεύει το ίδιο για τη δωροδοκία κάποιου ανώτερου αξιωματούχου. Το ποσοστό αυτό σε σχέση με τη χαμηλή διαφθορά διαφέρει αισθητά από το 2019 (44%) με αύξηση 13 μονάδων, ενώ για την υψηλή διαφθορά το ποσοστό είναι σχεδόν το ίδιο (20% το 2019), με το 77% να θεωρεί ότι φαινόμενα ατιμωρησίας επικρατούν στα υψηλότερα επίπεδα της δημόσιας διοίκησης. Ομοίως, μόνο το 20% των επιχειρήσεων πιστεύει ότι τα μέτρα κατά της διαφθοράς εφαρμόζονται αμερόληπτα και χωρίς απώτερα κίνητρα, ενώ το 77% των επιχειρήσεων θεωρεί ότι υπάρχει ευνοϊκή μεταχείριση, ποσοστό που είναι 23 ποσοστιαίες μονάδες υψηλότερο από τον μέσο όρο της ΕΕ-27, που κυμαίνεται στο 54%.
Συνοψίζοντας τα αποτελέσματα των δύο ερευνών, είναι σαφές ότι οι αντιλήψεις των ελληνικών επιχειρήσεων και των πολιτών για τη διαφθορά έχουν επιδεινωθεί σημαντικά σε σχέση με το 2019. Τα στοιχεία δείχνουν ότι, παρά τις πρωτοβουλίες και τα μέτρα που έχουν ληφθεί τα τελευταία χρόνια, υπάρχει διάχυτος σκεπτικισμός στην ελληνική κοινωνία σχετικά με την αποτελεσματικότητά τους, καθώς και σχετικά με την ανεξαρτησία του δικαστικού συστήματος και την ατιμωρησία των εγκλημάτων των ισχυρών. Οι περισσότεροι Έλληνες πολίτες δεν εμπιστεύονται τους δημόσιους θεσμούς και τα όργανα επιβολής του νόμου, καθώς δεν πιστεύουν στην αμεροληψία τους από πολιτικές επιρροές ή οικονομικά συμφέροντα. Η υποκειμενική αυτή πρόσληψη πολιτών και επιχειρήσεων, όπως καταγράφεται στο Ευρωβαρόμετρο, επιβεβαιώνεται σε μεγάλο βαθμό από τις μεγάλες υποθέσεις διαφθοράς και οικονομικού εγκλήματος που απασχόλησαν τη δικαιοσύνη τα τελευταία χρόνια (εξοπλιστικά, τραπεζικά δάνεια σε κόμματα και ΜΜΕ, Siemens, Novartis, λίστες φοροφυγάδων κ.λπ.), που ασφαλώς αποτελούν την κορυφή του παγόβουνου ενός φαινομένου με πολύ υψηλό σκοτεινό αριθμό και γκρίζα ζώνη. Ανακύπτει, συνεπώς, αυτομάτως το ερώτημα σε ποιους λόγους αποδίδεται η αναποτελεσματικότητα των πολιτικών για την καταπολέμηση της διαφθοράς και εντέλει ποιες είναι οι λανθάνουσες λειτουργίες του φαινομένου που το διαιωνίζουν και το συντηρούν.
Η αμφιλεγόμενη αποτελεσματικότητα των πολιτικών αντι-διαφθοράς
Η απάντηση στο ανωτέρω ερώτημα δεν είναι απλή και μονοσήμαντη, καθώς το θέμα είναι σύνθετο και πολύπτυχο και δεν εξαντλείται σε μια σύντομη ανάλυση. Ωστόσο, αναγνωρίζοντας τους περιορισμούς και τον κίνδυνο γενικευτικών απλουστεύσεων, θα επιχειρήσουμε τη διατύπωση ορισμένων συλλογισμών.
Σε πρώτο επίπεδο, είναι σημαντικό να κατανοηθεί ότι σε όλο το φάσμα της νομοθεσίας για την αντιμετώπιση της διαφθοράς παρατηρείται μεγάλη διάσταση ανάμεσα στο γράμμα και την εφαρμογή του νόμου (law in books and law in action). Έτσι, ο Έλληνας νομοθέτης φαίνεται να δείχνει μεγάλη προθυμία στην αναθεώρηση του νομοθετικού πλαισίου, συμμορφούμενος μάλιστα με τις συστάσεις διεθνών οργανισμών κατά τις οικείες αξιολογήσεις, οι νομικές όμως διατάξεις έχουν κυρίως συμβολικό, επικοινωνιακό σκοπό και αποτέλεσμα που σχετίζεται με τη δημόσια και διεθνή εικόνα της χώρας, χωρίς ουσιαστικό αντίκρισμα στο επίπεδο του ελέγχου. Με άλλα λόγια, παρατηρείται μια τάση αδρανοποίησης των μηχανισμών του επίσημου κοινωνικού ελέγχου, τόσο σε επίπεδο εφαρμογής όσο και σε επίπεδο κανονιστικής ρύθμισης, ιδίως όταν πρόκειται για τον έλεγχο συγκεκριμένων υποθέσεων και κατηγορουμένων που εντάσσονται στην ευρύτερη δεξαμενή της εγκληματικότητας των ισχυρών (crimes of the powerful) (βλ. ενδ. Γασπαρινάτου, 2021).
Η αδρανοποίηση του επίσημου κοινωνικού ελέγχου στις ανωτέρω υποθέσεις επιτυγχάνεται με πολλούς και διαφορετικούς τρόπους, όπως αλλαγή των ορίων της νομιμότητας (νομοθετικές μεταβολές), εκμετάλλευση των χρόνιων και δομικών δυσλειτουργιών της δικαιοσύνης (πολύ μεγάλες καθυστερήσεις, παραγραφές, δικαστικές παραλείψεις και ολιγωρίες) (Κοσμάτος & Λαμπάκης, 2019) ή ακόμα και αιφνίδιες θεσμικές μεταρρυθμίσεις και οργανωσιακές μεταβολές (Bezlov & Gounev, 2012: 53). Για να κατανοήσουμε τις ανωτέρω διαδικασίες, αρκεί να φέρουμε στο μυαλό μας ορισμένα ενδεικτικά παραδείγματα: α) Στην υπόθεση Siemens όλοι οι κατηγορούμενοι- στελέχη της εταιρείας διέφυγαν με τον ένα ή τον άλλο τρόπο στο εξωτερικό κατά τη διάρκεια της δικαστικής διαδικασίας, β) η πρωτόδικη απόφαση για την υπόθεση Siemens εκδόθηκε τον Νοέμβριο του 2019, 14 χρόνια μετά από την έναρξη της έρευνας, ενώ πολλές από τις φερόμενες πράξεις είχαν ήδη παραγραφεί λόγω νομοθετικών αλλαγών, γ) η δικαστική έρευνα για την υπόθεση Novartis ξεκίνησε το 2018, ενώ όλες οι διώξεις που ασκήθηκαν μέχρι σήμερα έχουν οδηγήσει σε απαλλακτικά βουλεύματα, παρόλο που η εταιρεία έχει αποδεχθεί τις παράνομες πρακτικές της στην Ελλάδα και έχει ήδη καταβάλει στο αμερικανικό δημόσιο, στο πλαίσιο διακανονισμού, 347 εκατ. δολάρια, δ) οι αλλεπάλληλες νομοθετικές αλλαγές που εξασφαλίζουν ποινική ασυλία (π.χ. η μετατροπή του αδικήματος της ενεργητικής δωροδοκίας από κακούργημα σε πλημμέλημα, η μετατροπή της κακουργηματικής απιστίας σε βάρος χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων σε κατ’ έγκληση διωκόμενο αδίκημα, η αποδέσμευση μεγάλων χρηματικών ποσών που είχαν δεσμευθεί από την αρχή της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες) είχαν ως συνέπεια την παραγραφή και αρχειοθέτηση πολλών υποθέσεων που απασχόλησαν την κοινή γνώμη (βλ. π.χ. υποθέσεις σχετικά με τη χορήγηση επισφαλών δανείων τραπεζών σε πολιτικά κόμματα και ΜΜΕ).
Από την άλλη, η απουσία αποτελεσματικής λογοδοσίας και ελέγχου αυξάνει το έλλειμα εμπιστοσύνης των πολιτών προς τη δικαιοσύνη, τις διωκτικές και ελεγκτικές αρχές. Το γεγονός αυτό ενισχύεται και από άλλους παράγοντες, όπως η έλλειψη ουσιαστικής ανεξαρτησίας των αρχών διοικητικού ελέγχου και η πρόσδεσή τους στο άρμα της εκτελεστικής εξουσίας (Μιχαλοπούλου, 2019). Ακόμα και η ίδρυση και σύσταση της ΕΑΔ (ν. 4622/2019), στην οποία συγχωνεύθηκαν και μεταφέρθηκαν όλα τα σώματα διοικητικού ελέγχου, δεν φέρει τα εχέγγυα ανεξαρτησίας που τάσσουν οι διεθνείς οργανισμοί. Η εν λόγω υπερδομή προβλήθηκε ως βασική τομή του επιτελικού κράτους και ως ανεξάρτητη αρχή που δεν υπάγεται σε πολιτικό έλεγχο, γεγονός που δεν επαληθεύεται από τον τρόπο διορισμού του διοικητή της και τη λειτουργία της. Και τούτο διότι αφενός οι ανεξάρτητες αρχές ορίζονται στο Σύνταγμα και όχι σε τυπικό νόμο, που μπορεί ανά πάσα στιγμή να τροποποιηθεί, και αφετέρου διότι η υποτιθέμενη ανεξαρτησία δεν συμβαδίζει με τον απευθείας διορισμό του διοικητή της αρχής από το Υπουργικό Συμβούλιο. Πολύ περισσότερο, η ενασχόληση των σωμάτων διοικητικού ελέγχου με ζητήματα που δεν σχετίζονται με τη διαφθορά και την κακοδιοίκηση, όπως ο έλεγχος εφαρμογής του αντικαπνιστικού νόμου ή ο έλεγχος εφαρμογής των μέτρων για την ανάσχεση της πανδημίας του COVID 19, στερεί από την πολιτεία πολύτιμους ανθρώπινους πόρους για την αντιμετώπιση των υπό εξέταση φαινομένων.
Από την άλλη, όπως καταγράφεται και στη διεθνή βιβλιογραφία, το χάσμα εμπιστοσύνης στους ελεγκτικούς και δικαστικούς θεσμούς διευρύνεται και από τις αιφνίδιες οργανωσιακές μεταβολές. Αυτές οι θεσμικές μεταρρυθμίσεις που καταργούν όργανα, θεσμούς και υπηρεσίες και μεταφέρουν αρμοδιότητες σε άλλους (π.χ. κατάργηση και συγχώνευση οργάνων, αναδιοργάνωση υπηρεσιών κ.λπ.) προκαλούν επιπλέον καθυστερήσεις στη διερεύνηση και δίωξη υποθέσεων υψηλής διαφθοράς (Bezlov & Gounev, 2012), ενώ συχνά δημιουργούν ερωτήματα για τη σκοπιμότητά τους. Χαρακτηριστική είναι η περίπτωση της κατάργησης του θεσμού του Εισαγγελέα Εγκλημάτων Διαφθοράς και η συγχώνευσή του με τη νέα Εισαγγελία Οικονομικού Εγκλήματος (ν. 4745/2020). Αυτή η θεσμική μεταρρύθμιση δημιούργησε ερωτήματα σε σχέση αφενός με τη χρονική στιγμή που εισήχθη (κατά τη διάρκεια της διαδικασίας διερεύνησης της υπόθεσης Novartis) και αφετέρου με τη διαδικασία που θα έπρεπε πραγματικά να είχε ακολουθηθεί πριν από την πρόταση και την εισαγωγή μιας τέτοιας μεταρρύθμισης (π.χ. σύσταση νομοπαρασκευαστικής επιτροπής). Η αποτελεσματικότητα της εν λόγω θεσμικής μεταβολής είναι αμφίβολη και σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ, ο οποίος είχε, σε ανύποπτο χρόνο, χαρακτηρίσει την πιθανή συγχώνευση των δύο εισαγγελιών ως «ένα σοβαρό βήμα προς τα πίσω στην ικανότητα των ελληνικών εισαγγελικών αρχών να διερευνούν και να διώκουν κακουργηματικού χαρακτήρα αδικήματα διαφθοράς» (Greece-OECD, 2018: 24).
Μάλιστα, στην τελευταία έκθεση για το κράτος δικαίου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (2022) εγείρονται σοβαρές ανησυχίες σχετικά με την ανεξαρτησία των δικαστικών αρχών, λόγω του γεγονότος ότι ο διορισμός των επικεφαλής των ανώτατων δικαστηρίων εξακολουθεί να πραγματοποιείται από την κυβέρνηση, μετά από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου. Η συνταγματική αυτή πρόβλεψη βρίσκεται για χρόνια στην αιχμή της κριτικής των διεθνών οργανισμών (βλ. GRECO), αλλά μέχρι στιγμής η Ελλάδα δεν έχει τροποποιήσει το σχετικό πλαίσιο. Στην πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση δεν υπήρχε καμία πρόταση για αλλαγή του τρόπου διορισμού των επικεφαλής των ανώτατων δικαστηρίων, γεγονός που ασκεί άμεση επίδραση στην ανεξαρτησία της δικαιοσύνης και στις ενδεχόμενες αλληλεξαρτήσεις μεταξύ εκτελεστικής και δικαστικής εξουσίας.
Επιπρόσθετα, για να γίνει καλύτερα κατανοητή η διάσταση ανάμεσα στην πρόβλεψη και εφαρμογή του νόμου, είναι σημαντικό να τονίσουμε δύο πολύ χαρακτηριστικά παραδείγματα που αφορούν: α) τη λειτουργία του νομικού πλαισίου για τον έλεγχο δηλώσεων περιουσιακής κατάστασης, εισοδηματικής ευθύνης και συμφερόντων των πολιτικά εκτεθειμένων προσώπων (πόθεν έσχες) και β) τον έλεγχο της εφαρμογής της νομοθεσίας για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων (βλ. και Βιδάλη & Κουλούρης, 2022: 102-104). Και για τα δύο αυτά θέματα έχουν γίνει εκτεταμένες και αλλεπάλληλες αλλαγές στη νομοθεσία τα τελευταία χρόνια, ενώ αρμόδια για τον έλεγχό τους είναι η επιτροπή της Βουλής που προβλέπεται στο άρ. 3 Α΄ του ν. 3213/2003, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει. Η εν λόγω επιτροπή απαριθμεί πλέον 11 μέλη, εκ των οποίων τα 3 είναι κοινοβουλευτικά και τα υπόλοιπα 9 προέρχονται από το δικαστικό σώμα ή λοιπά σώματα ελέγχου. Κατόπιν τούτου, προκαλεί μάλλον μειδίαμα η αδυναμία της επιτροπής να εντοπίσει βουλευτές που έχουν επιχειρηματικές δραστηριότητες οι οποίες εμπίπτουν στο ασυμβίβαστο, διατηρούν, για παράδειγμα, offshore εταιρείες ή συνάπτουν συμβάσεις με το Δημόσιο.
Από την άλλη, προκαλεί εντύπωση η απουσία ουσιαστικού ελέγχου στα οικονομικά των κομμάτων. Είναι αδιανόητο για μια κοινοβουλευτική δημοκρατία κόμματα να αλλάζουν ονόματα και ΑΦΜ για να αποφύγουν τα χρέη τους, όπως θα έκανε κάθε κοινός απατεώνας, και επίσης το να μην υπάρχει κανένας θεσμικός έλεγχος αναφορικά με τους τρόπους επιβίωσης και επένδυσης εκατομμυρίων ευρώ από κόμματα που οφείλουν στα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα εκατοντάδες εκατομμύρια ευρώ (Γασπαρινάτου, 2019). Αυτός, άλλωστε, είναι και ο πυρήνας της πολιτικής διαπλοκής και αιχμαλωσίας (policy capture), ο ομφάλιος λώρος που συνδέει οικονομικά συμφέροντα με την πολιτική εξουσία στη βάση αμοιβαίων εξυπηρετήσεων και συμφερόντων. Το κεφάλαιο χρηματοδοτεί την πολιτική εξουσία, προκειμένου εκείνη να στηρίξει με τη σειρά της το κεφάλαιο στην κατανομή του δημοσίου χρήματος.
Το ζήτημα της διαπλοκής της οικονομικής και πολιτικής εξουσίας αντανακλάται με ενάργεια στην έλλειψη διαφάνειας και ελέγχου στη διανομή του δημόσιου χρήματος και στο πολύ υψηλό ποσοστό απευθείας αναθέσεων στις δημόσιες συμβάσεις. Η πρακτική αυτή κανονικοποιήθηκε εν μέσω της πανδημίας του κορονοϊού με επίκληση λόγων έκτακτης ανάγκης, ενώ επεκτάθηκε καταχρηστικά και σε περιπτώσεις που δεν σχετίζονταν με την αντιμετώπισή της. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η διάθεση 20 εκ. ευρώ από την κυβέρνηση προς ΜΜΕ (κανάλια, εφημερίδες, sites) για προώθηση των μέτρων κατά του COVID-19 με αδιαφανή κριτήρια και γνώμονα τη στάση των μέσων προς την κυβέρνηση (2022 Rule of Law Report). Είναι χαρακτηριστικό ότι, ακόμα και σήμερα, ύστερα από πιέσεις φορέων της κοινωνίας των πολιτών (Vouli Watch) και ύστερα από έκδοση δικαστικής απόφασης, η κυβέρνηση και η ΕΑΔ αρνούνται να δώσουν στη δημοσιότητα τον κατάλογο των ΜΜΕ και των ποσών που διατέθηκαν στη συγκεκριμένη εκστρατεία.
Κλείνοντας αυτή τη σύντομη μελέτη, αναρωτιέται κανείς εάν υπάρχει διακομματική και σε βάθος χρόνου ενιαία πολιτική βούληση (tone from the top) απέναντι σε ένα φαινόμενο που δεν εξαντλείται σε μεμονωμένες ατομικές συμπεριφορές αλλά έχει δομικά, συστημικά χαρακτηριστικά, καθώς παγιώνεται στην καθημερινή πρακτική και εμπεδώνεται στις δομές της κρατικής λειτουργίας. Το αφήγημα για την καταπολέμηση της διαφθοράς γίνεται αντικείμενο έντονης πολιτικής αντιπαράθεσης, τα αιτήματα για κάθαρση του πολιτικού συστήματος, δικαιοσύνη, αξιοκρατία, ακεραιότητα, διαφάνεια, ακούγονται καθημερινά στο πλαίσιο του κοινοβουλευτικού ελέγχου, ωστόσο δεν είναι πάντοτε σαφής η πρόθεση των κομμάτων όταν πλαισιώνουν πλέον την εκτελεστική εξουσία. Τα κόμματα εξακολουθούν να στηρίζονται σε οικονομικά συμφέροντα και σε πελατειακά δίκτυα για την επιβίωση και συντήρησή τους, ενώ διστάζουν να κόψουν τον ομφάλιο λώρο με τις υπόλοιπες εξουσίες, ήτοι την οικονομική, τη δικαστική και τον Τύπο (ΜΜΕ). Συχνά η πολιτική βούληση για την αντιμετώπιση του φαινομένου εξαντλείται σε πολιτικές αντιπαραθέσεις και ανταγωνισμούς, χωρίς μια σε βάθος αναθεώρηση των οικονομικών, πολιτικών και κοινωνικών δομών.
Όπως έχει αναδείξει ο William Chambliss, ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του ’70 και με αναφορά τις ΗΠΑ, στις περισσότερες περιπτώσεις η αποκάλυψη μεγάλων υποθέσεων, που διαμεσολαβούνται στον δημόσιο λόγο ως σκάνδαλα, λαμβάνει χώρα όταν θίγεται και αντιδρά ένας αντίθετος πόλος εξουσίας (Chambliss, 1988: 205-207). Τότε ορισμένα τμήματα εξουσίας συστρατεύονται, προκειμένου να απονομιμοποιήσουν τα αντίπαλα κέντρα ισχύος, προχωρώντας σε μια αναδιανομή οικονομικής και πολιτικής εξουσίας. Πρόκειται για ένα ανακάτεμα της τράπουλας, χωρίς όμως να αλλάζουν οι όροι του παιχνιδιού. Ωστόσο, η διερεύνηση των σχετικών υποθέσεων δεν φτάνει ποτέ στην καρδιά του συστήματος, στην αποκάλυψη των άτυπων δικτύων που τα στηρίζουν, στις διασυνδέσεις τους με τον κρατικό ιστό, στην ανίχνευση της συστημικής και δομικής σύμπραξης του οικονομικού εγκλήματος με τους φορείς κρατικής διακυβέρνησης (κρατικο-εταιρικό έγκλημα). Και τούτο, διότι σε μία τέτοια περίπτωση θα προκαλούνταν γενικευμένη αποσταθεροποίηση του συστήματος και των οικονομικών-πολιτικών του δομών. Οι αποκαλύψεις φθάνουν πάντα μέχρι το σημείο αποδόμησης του εκάστοτε αντιπάλου (Chambliss, 1988: 205-207). Κατά έναν παράδοξο μάλιστα τρόπο, οι προσπάθειες των κυβερνήσεων να πατάξουν τα εγκλήματα των ισχυρών νομιμοποιούν περαιτέρω το σύστημα. Και τούτο, διότι το ενδιαφέρον της κοινής γνώμης και του ποινικοκατασταλτικού μηχανισμού ξαναγυρνάει στο ασφαλές πεδίο της ατομικής ευθύνης και στη συγκάλυψη των ευρύτερων μηχανισμών που τα στηρίζουν (Roth & Kauzlarich, 2016: 136-137).
Σύμφωνα με την κρατούσα μάλλον άποψη, η διαφθορά αποτελεί ένα φαινόμενο που απειλεί μια κατά τα άλλα λειτουργούσα δημοκρατία και οικονομία, καθώς υπονομεύει τα βασικά συστατικά τους, την αξιοκρατία, τις ίσες ευκαιρίες και τον ελεύθερο ανταγωνισμό. Σε αυτή την κατεύθυνση υποστηρίζεται ότι, εάν εντοπιστούν και απομακρυνθούν οι επίορκοι υπάλληλοι ή δημόσιοι λειτουργοί και εάν το σύστημα εξοπλιστεί με αποτελεσματικές διαδικασίες και μηχανισμούς ελέγχου, το φαινόμενο θα συρρικνωθεί. Η ανάλυση αυτή, ωστόσο, αγνοεί τις λανθάνουσες λειτουργίες της διαφθοράς, η οποία στο πλαίσιο ενός ανομικού συστήματος, επιλύει δομικές ανισότητες και συγκρούσεις, προσφέρει ευκαιρίες κοινωνικής κινητικότητας και διαμορφώνει όρους εξωθεσμικής συναίνεσης στο σύστημα, εξασφαλίζοντας και τις συνθήκες για την αναπαραγωγή του (Merton, 1968). Υπό αυτή την έννοια και όπως έχει καταδείξει η κριτική εγκληματολογική θεωρία, η διαφθορά δεν λειτουργεί ανταγωνιστικά αλλά εξισορροπιστικά για το σύστημα και τις δομές του, καθώς καλύπτει τα θεσμικά κενά και τις δομικές αντιφάσεις του (Merton, 1968). Λειτουργεί ως μια εναλλακτική, ανεπίσημη κοινωνική δομή με λανθάνουσες λειτουργίες γύρω από την οποία συσπειρώνονται διάσπαρτα τμήματα και πόλοι εξουσίας στην κεντρική οικονομικοπολιτική δομή (Βασιλαντωνοπούλου, 2014).
Το γεγονός αυτό εξηγεί εν μέρει και τον διαχρονικό και συστημικό χαρακτήρα του φαινομένου, που, παρ’ όλες τις γενικά αποδεκτές αρνητικές συνέπειές του, αναπαράγεται και εμπεδώνεται στον πυρήνα της κρατικής λειτουργίας. Υπό αυτή την οπτική, η διαφθορά λειτουργεί σαν το λιπαντικό που γεμίζει τα κενά στους αρμούς της εξουσίας, ενώ μειώνει τις τριβές από τις δομικές συγκρούσεις του καπιταλισμού (Γασπαρινάτου, 2019, 2021). Πρόκειται για ένα φαινόμενο με μόνιμο, οργανωσιακό και οργανωμένο χαρακτήρα που λειτουργεί σε συμβιωτική σχέση με το έγκλημα λευκού κολάρου, το οργανωμένο έγκλημα αλλά και την ίδια τη νομιμότητα, στο βαθμό που εμπεδώνεται και θεσμοποιείται στις κρατικές δομές (Βιδάλη, 2017⋅ Stamouli et al, 2022). Με άλλα λόγια και σύμφωνα με την ανάλυση του William Chambliss, η διαφθορά δεν αποτελεί μια μη κανονική απάντηση απέναντι σε ένα κανονικό σύστημα, ένα υποπροϊόν μιας κατά τα άλλα αποτελεσματικά λειτουργούσας πολιτικής οικονομίας. Αποτελεί μάλλον μία κανονική απάντηση απέναντι σε ένα μη κανονικό σύστημα, το οποίο συντηρεί και αναπαράγει (Chambliss, 1978).
1.Η Μαργαρίτα Γασπαρινάτου είναι Επίκουρη Καθηγήτρια Εγκληματολογίας και Αντεγκληματικής Πολιτικής στο τμήμα Κοινωνικής Πολιτικής του Δημοκρίτειου Πανεπιστημίου Θράκης και Διδάσκουσα (ΣΕΠ) στο Ελληνικό Ανοικτό Πανεπιστήμιο, Μεταπτυχιακό Πρόγραμμα Σπουδών «Εγκληματολογικές και ποινικές προσεγγίσεις της διαφθοράς, του οικονομικού και του οργανωμένου εγκλήματος».
